„Geiz ist geil“ – Der Kampf um die Straßen

Im Markt für Straßendatenerfassung herrscht massiver Preiskampf. Gleichzeitig ist es schwer, die Qualitätsmaßstäbe der zu erfassenden Daten festzulegen und zu überprüfen.

Klaus M. aus A. hat von seinem Bürgermeister den Auftrag erhalten, zwecks Entwicklung eines Beleuchtungsund Verkehrsschilderkatasters die Straßendaten seiner Gemeinde erfassen zu lassen. Klaus M. setzt sich an seinen Rechner und ruft die Seite www.strassen-check24. de auf. Das Portal leitet ihn durch gezieltes Fragen, nach Datenaufnahme und Qualität, durch eine Auswahl- und Selektionsmaske an deren Ende ihm drei Dienstleister nebst Preisen vorgeschlagen werden, die das gewünschte Produkt in der gewünschten Lieferzeit anbieten können. Klaus M. braucht nur noch den Lieferanten seiner Wahl anzuklicken und schon führt das Internetportal alle vertraglichen Formalitäten selbständig aus.

Was hier als abstruse Vision beschrieben wird, ist seit Jahren bekannt, etwa bei der Auswahl von Strom- und Gaslieferanten oder von Reisen, Versicherungen und Bankkrediten. Für den Bereich der Erfassung von Straßen- und Straßenumfelddaten scheint dies jedoch (noch) völlig undenkbar zu sein.

Doch warum eigentlich? Die Antworten darauf sind einfach. Einerseits steigt zwar die Nachfrage nach mobilen vermessungstechnischen Dienstleistungen zur Erfassung von Straßendaten stark an, anderseits nimmt jedoch die Intransparenz der Qualitätsparameter und der Kosten ebenfalls zu, was die Vergleichbarkeit von Angeboten deutlich reduziert. Nachdem man vor zehn Jahren höchstens auf Autobahnen und Bundesstraßen ein mobiles Verfahren zur Bestimmung von Spurrillentiefen nutzte, gibt es heute für innerörtliche Straßen zahlreiche Methoden und Anbieter, um Geometrien sowie Zustände der Straßenoberflächen und des gesamten 3D-Straßenraums systematisch, teilautomatisiert- und demnach wirtschaftlich zu erfassen.

Das Hauptproblem liegt neben der methodischen Vielfalt jedoch in den unübersichtlichen Kosten. Möglich sind mittlerweile Spannbreiten zwischen 50 und 2.000 Euro pro Kilometer, die übliche Spanne liegt zwischen 150 und 500 Euro. Das schafft Unsicherheit in der Vergabe. Gepaart mit der typischen deutschen „Geiz-ist- geil-Mentalität“ bekommt in der Regel stets der kostengünstigste Anbieter den Zuschlag, obwohl vielfach Äpfel mit Birnen verglichen werden. Häufig fehlt den Beschaffungsbehörden jegliches Fachverständnis und manchmal scheint es so, als ob man auch da und dort etwas klüger sein möchte, als alle anderen, wie etwa das unten beschriebene „Berliner Modell“ deutlich macht.

Zwar sind die Methoden der Befahrung, die Art der erfassten Daten sowie die Genauigkeit und Umfang der Daten zweifelsfrei höchst unterschiedlich und schwer vergleichbar, dennoch machen es sich Kommunen beziehungsweise deren Vergabestellen oft sehr einfach und fördern damit unbewusst den Preiskrieg in der Branche. Schon heute mehren sich hinter den Kulissen die kritischen Aussagen über einen harten Preiskampf und akutes Preisdumping. Was in anderen Bereichen der Vermessung, insbesondere bei den Bildflügen, schon lange Praxis ist, droht nun auch dem Straßenbefahrungsmarkt: Nämlich Preise, die keinem Anbieter mehr eine gesunde wirtschaftliche Grundlage bieten können und nur noch über schlechte Qualität und Lieferverzögerungen beziehungsweise durch geschickte Nachverhandlungen zu rechtfertigen sind.

Kein Projekt ist wie das andere

Der Preis ist ein legitimes Kriterium für die Vergabe, aber auch ein schwieriges, vor allem, weil sich die Qualitätsanforderungen nicht einfach in Kataloge aufnehmen lassen. Es gibt keine Programme, die automatisch Teerflicken, Straßenoberflächen oder Straßeninventar wie etwa Standorte von Laternen vollautomatisch identifizieren und klassifizieren können. Genauso wenig ist die Datenerfassung ein Standardprozess, der wie ein industrieller Fertigungsprozess immer gleiche Ergebnisse liefert. Zu unterschiedlich sind die Gegebenheiten von Gemeinde zu Gemeinde, außerdem ist das Ergebnis auch von Wetter- und Sichtbedingungen abhängig. Ebenso oft ist unklar, ob Straßen in zwei Richtungen befahren werden müssen oder ob einseitiges Befahren ausreicht. Parkende Autos sind ebenfalls typische nicht planbare Hindernisse. Vor der Vergabe erahnt eine Kommune häufig den Erfassungsaufwand. Meist ist aber nicht bekannt, wieviele Objekte digitalisiert werden müssen, und machmal fehlt sogar die Angabe, wie viele Kilometer das Straßennetz genau misst.

Genauigkeit ein wunder Punkt

Noch schwieriger ist die Kosten-/ Nutzenkalkulation jedoch in Bezug auf die Datenqualität. Oft werden Dezimeter- oder gar Zentimetergenauigkeit versprochen. Es lohnt sich hierbei genau hinzuschauen. Derzeit ist auf dem deutschen Markt nachweislich testiert und prämiert nur ein einziges Unternehmen in der Lage, Genauigkeiten in Bezug auf Lage und Winkel unter einem Zentimeter aus der Befahrung heraus zu garantieren. Alle anderen müssen da passen. Dies gilt allerdings derzeit als die Spitze des Machbaren, da derartige Genauigkeiten nur durch die Kombination von terrestrischer Vermessung und mobiler Datenaufnahme erreicht werden können. Das ist kostenintensiv, kann sich aber vor allem bei multithematischem Nutzen der Daten sehr wohl rechnen. Fakt ist: Die Lagegenauigkeit ist ein wichtiges Qualitätsmerkmal bei Befahrungen, es existieren aber keine Richtlinien, aus denen abgeleitet werden könnte, welche Genauigkeit für welche Anwendung ausreichend wäre. Den Anbietern bleibt nur die Möglichkeit, auf bestehende Referenzen zu verweisen. Im Markt werden von Anbietern durchaus auch zweifelhafte Zertifikate vorgelegt, die die Datengenauigkeit garantieren sollen.

Genau hier liegt ein weiteres Problemfeld. Oft werden „billig Daten“ gekauft, mit denen man nun mal nicht alle Fragestellungen gleichermaßen beantworten kann, weil sie zum Beispiel in der Genauigkeit oder aber im Detaillierungsgrad trotz Versprechungen der Lieferanten und vorgelegten, Testaten bestimmte Anforderungen nicht erfüllen können. Dann wird es häufig teuer. Daten müssen neu oder nacherfasst werden beziehungsweise weitere Auswertungen kosten Zeit und Geld. Das muss nicht sein, wenn man sich von Beginn an darüber im Klaren ist, was man mit den Daten umsetzen möchte. Kommunen, denen es dabei an Sachverstand fehlt, sind gut beraten, sich mit Know-how von erprobten Beratern und Fachexperten unterstützen zu lassen. Ohne diese konkreten Vorstellungen stellt sich gerne erst zu Projektende heraus, dass eingangs in Aussicht gestellte Ziele nicht erreicht werden. In Deutschland sind zuletzt aus diesem Grund schon viele Projekte rückabgewickelt worden.

Auswertungen: Made in Germany?

Weiterer kritischer Punkt ist die Auswertung der Daten, sprich die Klassifizierung und Generalisierung der Vermessungsdaten. Hier wird sich in der Branche auch gerne dem sogenannten Offshoring bedient, indem zum Beispiel kostenintensive Datenauswertungen in Billiglohnländer verschoben werden. Will man hier zu homogenen Ergebnissen kommen, ist aber ein bestimmter Grad an Sachverstand bei der Datenbearbeitung notwendig. Qualitätskontrolle und zielorientiertes, fachlich fundiertes Projektmanagement sind wichtig, um die Qualität der ausgewerteten Daten zu gewährleisten. Als Faustregel hat sich herausgestellt, dass je mehr Auswertung im eigenen Hause des ausgewählten Dienstleisters durchgeführt wird, desto mehr Qualität und Termintreue kann erwartet werden. Doch leider sind die Personalkosten in Deutschland und Zentraleuropa nun mal höher als etwa in Indien oder China.

Im Markt werden daher manche Projekte erst weit nach dem avisierten Abgabezeitpunkt beim Auftraggeber abgegeben. Ebenso wichtig ist die Vollständigkeit der Daten, gerade was die Erfassung des Straßenmobiliars angeht. Oft stellt sich erst viel später bei der Überprüfung der Daten im Rahmen alltäglicher Arbeit heraus, dass die Vollständigkeit nicht gewährleistet ist.

In Deutschland herrscht heute ein hohes Niveau bei der Straßendatenerfassung. Die eigentlich dringend geforderten Prozesse des Qualitätsmanagements würden viele Projekte in eine finanzielle Größenordnung katapultieren, die jenseits aller heutzutage üblichen Budgets stünden. Doch genau dies ist das Problem. Die Parameter für die Qualitätskontrolle sind nicht vorhanden.

Für eine gesunde Marktentwicklung wäre es notwendig, dass sich Maßstäbe für Qualität und Preis und folglich eine Preistransparenz herausbildet. Es fehlen objektive Kriterien, um die Qualität der Dienstleistungen zu bewerten.

Es würde der Marktentwicklung und den öffentlichen Kassen gut tun, wenn klar wäre, welche Leistung für welchen Preis erhältlich ist. Dann könnten auch Kommunen besser kalkulieren und Investitionen sinnvoller tätigen. Erst dann wird die Vision von www.strassen-check24.de Realität.

 

Das Berlin-Projekt

Die Stadt Berlin führt derzeit das größte Straßenbefahrungs- und Straßendatenprojekt in Deutschland durch. In den Jahren 2014 und 2015 wurde das gesamte Straßennetz aller Stadtteile (mit Ausnahme Berlin Mitte) befahren. Berlin hatte für das Vorhaben anhand eines vorgeschalteten Pilotprojektes in Berlin- Mitte in den Ausschreibungsunterlagen einen Auftragswert von 2,5 Millionen Euro für die 4.824 Kilometer beziffert. Für das Projekt wurde die Befahrung der Stadtteile in zwei Lose unterteilt.

Die preiswertesten Anbieter waren auszuwählen. Ein Los gewann die Firma Lehmann+Partner aus Erfurt, das andere die Arbeitsgemeinschaft infra3d, bestehend aus den Firmen Hansa Luftbild, iNovitas und GSA. Die Ziele waren hoch: Erfasst werden sollten „Zustände, Spurrillen, Risse, Verkehrsflächen, Straßenmobiliar/-inventar, Sondernutzungen, bauliche Straßenobjekte, Lichtraumprofile oder Verkehrszeichen“, hieß es in einer Pressemitteilung der Stadt vorletztes Jahr. Zunächst unterlag man in Berlin auch der „Geiz ist geil Mentalität“ und vergab das Projekt an die beiden Bieter zu einem Bruchteil des vorher berechneten Preises. Schon alleine da hätte man kritisch nachfragen können, denn schließlich war die eigene Kostenschätzung der Berliner aus den Ergebnissen des zuvor durchgeführten Pilotprojektes „Berlin Mitte“ erfolgt und wenn nun plötzlich Dienstleistungen für weniger als die Hälfte des Preises angeboten werden, muss dies kritisch stimmen.

Ergebnis: Bis zum heutigen Tage liegen der Stadt noch keine Daten vor. Zwar ist die Befahrung schon lange abgeschlossen, doch heißt es lakonisch aus Berlin: „Wir gehen davon aus, dass die Daten der letzten Bezirke Ende diesen Jahres beziehungsweise im ersten Quartal des kommenden Jahres geliefert werden“. (Pressesprecherin Petra Rohland). Für die Gründe der Verzögerungen machen sich nun Stadt und Auftragnehmer gegenseitig verantwortlich. Eine Ursache der Verzögerungen liegt auf Nachfrage bei den Dienstleistern angeblich darin, dass die Objektkataloge für die Auswertungen während des Projektverlaufs teilweise umfangreich geändert wurden. Nach Angaben der Stadt Berlin sei allen Beteiligten von Beginn an zwar bewusst gewesen, dass es noch Veränderungen, Erweiterungen und Vertiefungen im Laufe der Praxiserfahrungen geben würde.

Dennoch war, obwohl die Stadt schon einen Bezirk im Vorfeld des Projekts befahren hatte, zu Ausschreibungsbeginn eine sinnvolle Datenerstellung offenbar nicht fertig konzeptioniert. Dies hat nach Angaben gegenüber dieser Zeitung dazu geführt, dass nicht nur über nachträgliche Auswertungen diskutiert wurde und wird, sondern auch Nachverhandlungen des Preises geführt werden mussten. Entsprechend groß ist das Konfliktpotenzial in dem Projekt.

Schon während der Befahrung stellte sich zudem heraus, dass das Straßennetz länger ist als in der Ausschreibung angegeben. Der zu erstellende Objektkatalog sei erheblich gewachsen, die Veränderungen haben sich zum Teil auch ergeben, nachdem die Daten bereits klassifiziert worden waren.

Für die Auswerter bedeutet dies, dass die Datenbestände nochmal völlig neu überarbeitet werden müssen – ein Aufwand also, den man sich als Dienstleister bezahlen lassen will. Ebenso ist derzeit nach Angaben der Stadt noch nicht klar, ob man zur weiteren Nutzung der Daten verwaltungsintern einen Viewing- Dienst implementieren will.

Auch dafür gibt es also noch kein Kosten-, Sicherheitsund Datenschutzkonzept. Alles in allem bleibt abzuwarten, inwieweit das Berliner-Projekt noch für andere Vorbild sein kann.