Zwei Jahre XPlanung: Was hat sich verändert?

Es ist ein klassisches Phänomen der kommunalen Selbstverwaltung: Bauleitpläne werden heute in Kommunen zwar mittels Standard-CAD- oder GIS- Programmen weitgehend digital erstellt. Dies geschieht aber zum Teil nach individuellen Spezifikationen und Regeln. In der kommunalen Binnenorganisation stellt dies einen etablierten Prozess dar. Kommuneneigene Formate und Logiken für die Klassifizierung und die Modellierung erschweren aber einen Datenaustausch zwischen Kommunen und externen Partnern aufgrund fehlender Kompatibilität. Um dem entgegenzuwirken hat der IT-Planungsrat als zentrales Gremium für die föderale Zusammenarbeit in der Informationstechnik im Oktober 2017 beschlossen, dass XPlanung und XBau zur verbindlichen Anwendung für den Austausch im Bau- und Planungsbereich werden. Die Kommunen sind also gefordert, diesen nächsten Schritt der Digitalisierung bis zum Jahr 2023 umzusetzen. Doch wie steht es um die Umstellung heute?

Umsetzung bis 2023

Das Thema XPlanung ist bereits lange Zeit bekannt. Die Idee dahinter manifestiert sich in dem Datenaustauschformat XPlanGML, durch das Bauleitpläne, Regional- oder Landschaftspläne unabhängig von den verwendeten GIS- und CAD-Systemen zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen und Planungsbüros ausgetauscht werden sollen. Damit soll vor allem die interkommunale Zusammenarbeit einfacher werden.

Eine unzweifelhaft gute Idee in der Theorie – die Praxis gestaltete sich dagegen vor allem zu Beginn nicht zufriedenstellend: Kaum eine Kommune setzte zwischen 2007 und 2017 auf den neuen Standard. Ihm fehlte nicht nur die rechtliche Verbindlichkeit, Kommunen scheuten die Investitionen in Software und den Aufbau von Know-how. Mit dem Beschluss des IT-Planungsrats im Oktober 2017 hat sich die Situation grundlegend verändert. Die Standards XPlanung und XBau – das Pendant für die Übermittlung von Bauanträgen – sind seitdem verbindlich für den Austausch im Bau- und Planungsbereich. Die Umsetzung soll seitens der Kommunen bis Februar 2023 erfolgen. Gleichzeitig rief der IT-Planungsrat mit der Leitstelle XPlanung/XBau in Hamburg unter Leitung von Dr.-Ing. Kai-Uwe Krause eine Institution ins Leben, die sich mit der standardkonformen Umsetzung von XPlanung/XBau beschäftigt. Die Leitstelle mit Sitz in Hamburg beim Landesbetrieb Geoinformation und Vermessung fungiert als zentraler Anlaufpunkt für die kontinuierliche Pflege und Weiterentwicklung des Standards. Zwei Jahre nach Beschluss und Initiierung der Leitstelle, scheint nun bei den Kommunen ein Umdenken stattzufinden.

Mehr Engagement bei Städten und Kommunen

Kai-Uwe Krause, Leiter der Leitstelle XPlanung/XBau, schätzt die Lage inzwischen als „deutlich besser“ ein: „Wir erheben zwar keine objektive Zahlen zur Umsetzung, daher fehlt uns der Überblick. Aber in den bestehenden Arbeitsgruppen der Kommunen stellt man fest, dass sich bisher vor allem die Großstädte stark engagieren. Bei ihnen ist das Thema auf jeden Fall angekommen“, so Krause. Es gibt aber auch Kommunen, die sich mit XPlanung beschäftigen und die nicht direkt auf dem Radar der Experten auftauchen. Viele von ihnen haben bereits von selbst angefangen, den Standard zu nutzen, ohne in Kontakt mit der Leitstelle zu treten. Eine Maßnahme, welche die Leitstelle ausdrücklich begrüßt, wie Krause sagt: „Wir haben mit der Leitstelle eine moderierende und bündelnde Funktion, bieten aber beispielsweise keine aktiven Projektberatungen an. Die Kommunen müssen schon eigenständig aktiv werden.“ Dies gelte gerade auch für kleinere Verwaltungen.

Herausforderung: Akzeptanz

Trotz der aktuellen Realisierung des Standards gibt es weiterhin Akzeptanzprobleme. „Es gibt immer noch Zweifel am Sinn und Zweck von XPlanung. Die nötige Akzeptanz zu schaffen ist eine Mammutaufgabe“, beschreibt Krause die Lage. Die Gründe sind vielfältig und variieren vom Planer bis zum Architekten. Ein Aspekt ist die Diskrepanz zwischen dem wahrgenommenen Nutzen und Aufwand von XPlanung: Aus Sicht eines einzelnen Mitarbeiters, der für die Erstellung der Pläne zuständig ist, gibt es zunächst steigende Anforderungen. Das Lernen eines neuen Programms etwa, die Entwicklung eines Migrationskonzeptes für die Datenmodellierung oder der höhere Anspruch an die Pläne. Eine Erfahrung, die auch Annette Vogels, Vertreterin der Stadt Hilden in verschiedenen Arbeitsgruppen und Gremien rund um XPlanung, gemacht hat: „Für unsere Arbeitsprozesse bedeutet die Umsetzung von XPlanung, dass die Zeichnungen we- sentlich präziser sein müssen, als es ein Stadtplaner in seiner Ausbildung lernt. Daher mussten wir umplanen.“

Die Anforderungen an die Qualifikation von Planern und Ingenieuren zur Implementierung des XPlanung-/ XBau-Standards lassen sich also nicht wegdiskutieren. Hier ist daher weiterhin Aufklärungsarbeit notwendig, um die Vorteile von XPlanung hervorzuheben. „Insbesondere die Planer stehen am Anfang der digitalen Prozesskette und müssen dringend auf ihrem Weg mitgenommen werden“, so Krause. Was allerdings alle Beteiligten im Kopf haben sollten, ist der gemeinschaftliche, übergreifende Nutzen: So werden Planungen, Bewertungen und Analysen im interkommunalen Kontext, wie beispielsweise bei den vielen Metropolregionen in Deutschland, immer wichtiger.

Über die Planung von Metropolregionen hinaus ermöglicht XPlanung außerdem eine einfachere Fortführung der Pläne. So entfällt für den externen Planer etwa die Notwendigkeit, kommunenspezifische Standards zu erfüllen, da mit XPlanung ein Austauschformat für alle Gemeinden gilt. „Das vereinfacht die gesamten Prozesse in der Planung“, hebt Krause hervor. Zeitgleich ermöglicht XPlanung einen reibungsloseren Datentransfer in verschiedene Systeme, sodass redundante Prozesse der Datenneueinpflegung vermieden werden. Das Problem, wie so oft bei der Digitalisierung, ist aber: Der Nutzen ergibt sich nur im Gesamtprozess. Damit ist eine gewisse Form von Altruismus in der Bewertung des Standards gefragt.

Individualität vs. Standard

Eine wichtige Rolle bei der fehlenden Akzeptanz spielen auch mögliche Verluste an individuellen Spielräumen. In der Objektmodellierung ist der Objektartenkatalog, wie er im GeoInfoDok hinterlegt ist, zwar ein Standard, allerdings können Kommunen mittels Codelisten diesen Katalog individuell erweitern. In den Codelisten können sie etwa einzelne, bei ihnen gängige Begriffe XPlanGML-basiert in den Standard aufnehmen. Eine wesentliche Aufgabe der Leitstelle ist es, solche Codelisten zu sammeln und zentral zu veröffentlichen. Bisher ist dies zwar noch nicht geschehen, soll allerdings mit Unterstützung der Geodateninfrastruktur-Deutschland (GDI-DE) umgesetzt werden. Derzeit übernimmt die Leitstelle das Management von Änderungsanträgen, die von den Kommunen an sie herangetragen werden, um neue Objektarten in XPlanung aufzunehmen.

„Wir erhalten zunehmend solche Änderungsanträge“, berichtet Krause. „Allerdings geht es dabei sehr oft nur um die Interpretation der Bezeichnung der Objektarten.“ So reichte eine Kommune beispielsweise einen Antrag ein, um das Objekt „Kita“ in den Objektartenkatalog aufzunehmen. Andere Kommunen wiederum möchten für das fachlich gesehen gleiche Objekt den Begriff „Kindergarten“ oder „Kindertagesstätte“ in XPlanung übernommen wissen. Dabei geht es rein um die Interpretation eines Begriffs, also um die semantische Ebene. Im Objektartenkatalog gibt es beispielsweise „EinrichtungKinder“als Code, der inhaltlich genau das gleiche meint. Die Leitstelle wünscht sich an dieser Stelle mehr Abstraktionsvermögen seitens der Kommunen. „Änderungsanträge, die bereits abgedeckte Objektarten aufnehmen wollen, werden dann von uns abgelehnt“, erklärt Krause.

Die Aufgabe der Leistelle ist es also, die Balance zwischen Standard-Modellierung und kommunalen Bedarfen zu erhalten. Dies spiegelt sich auch strukturell wieder: Derzeit ist die übergeordnete Leistelle noch von der Stadt Hamburg finanziert und geführt. Ab dem 1. Januar 2020 wird sich dies ändern. Dann wird die Leitstelle auf Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund und allen 16 Bundesländern betrieben werden. „Damit haben wir noch mehr die Chance, strategische Aufgaben zu übernehmen“, sagt Krause. Ansässig wird die Leitstelle weiterhin beim Landesbetrieb Geoinformation und Vermessung der Freien und Hansestadt Hamburg sein. Ebenso bleiben ihre Aufgaben, übergeordnete Strukturen – wie den Arbeitskreis Modellierung – zu schaffen und den Standard innerhalb von Hamburg zu etablieren, erhalten.

Struktureller Wandel soll Transparenz fördern

Über die strukturelle Neuausrichtung hinaus sollen künftig direkte Ansprechpartner für die Kommunen auf Ebene der Bundesländer geschaffen werden. Dazu gehören verschiedene Gremien, die etwa bei den Architektenkammern liegen können. „Wir erhoffen uns durch die Ansprechpartner in der Verwaltungsvereinbarung eine deutliche Verschlankung der Prozesse, da die Kommunen vor Ort ihre Fragen anbringen können. Gleichzeitig können wir die Transparenz durch die direkten Ansprechpartner weiter erhöhen“, so Krause.

Transparenz ist ein Stichwort, das kommunenseitig derzeit noch oftmals angemerkt wird. „Als wir 2014 mit unseren Arbeiten begonnen haben, mussten wir noch die Informationen vom IT-Planungsrat und der XPlanung-Wiki-Seite des KIT zusammensuchen. Die Infos waren nicht so präsent. Inzwischen hat sich das schon verbessert“, beschreibt Annette Vogels. Dazu sind seitens der Leitstelle mehrere Maßnahmen geplant, etwa die Umgestaltung des Änderungsantrag-Managements. Bisher werden die Anträge noch dokumentenbasiert über Formulare an die Leitstelle übermittelt. Das soll künftig über ein prozessorientiertes Webfrontend – eine Art Portal – erfolgen, an dem die Leitstelle derzeit arbeitet. Darin soll unter anderem eine Kommentarfunktion eingebaut und ein Änderungsboard implementiert werden, dessen Aufgabe es ist, die Gründe für abgelehnte oder zugelassene Anträge direkt für alle ersichtlich darzustellen. „Damit wollen wir auch Dopplungen in den Anträgen vermeiden“, sagt Krause. Bisher wurden zwar viele Änderungsanträge von den Kommunen gestellt, diese überschnitten sich aber inhaltlich zum Teil stark.

Ebenso steht Ende 2019 beziehungsweise Anfang 2020 die Entwicklung eines Leitfadens zur Umsetzung von XPlanung auf dem Programm, der auf dem Standard aufbaut und die Informationsbe- schaffung deutlich vereinfachen soll.

Ausblick für XPlanung

Mit der anstehenden Neustrukturierung plant die Leitstelle auch neue Richtungen für XPlanung – sogar ein neuer Standard unter dem Namen XBauleitplanung ist im Gespräch. Letzterer zielt auf vollkommen medienbruchfreie, digitale Prozesse bei der Aufstellung eines Bauleitplanes ab. „Bisher stehen sich die beiden Standards XPlanung und XBau diametral entgegen. XPlanung ist ein Datenstandard, XBau ein Nachrichtenstandard. Mit XBauleitplanung kombinieren wir Daten- und Nachrichtenstandard in einem und wollen so einen digitalen Prozess erreichen, der alle Akteure entlang der Planung und des Baus einbindet“, berichtet Krause. Ebenso beabsichtigt die Leistelle BIM-Modelle automatisiert gegen XPlanungs-konforme B-Pläne zu prüfen beziehungsweise aus BIM-Modellen die Informationen für einen XBau-konformen digitalen Bauantrag zu extrahieren. Dafür definiert die Leistelle in Zusammenarbeit mit der Uni Bochum und der Planen und Bauen 4.0 GmbH im ZukunftBau-Forschungsprojekt „BIM basierter Bauantrag“ unter anderem eine Modellierungsrichtlinie für BIM-Modelle und programmiert Softwareanwendungen zur Prüfung von Bauwerksmodellen gegen digitale B-Pläne. Auch sollen nach einem Beschluss des IT-Planungsrates vom 23. Oktober 2019 XPlanung und XBau um den Anwendungsfall Breitbandausbau ergänzt und dahingehend die Standards weiterentwickelt werden. (vb)

www.xleitstelle.de