Hintergrundbericht

Wo steht die Leitungsauskunft in Deutschland aktuell?

Die eigenen Netze beauskunften einerseits, ein vollständiges und einheitliches Bild der Netzverläufe auf der Baustelle andererseits – beim Thema Leitungsauskunft in Deutschland werden die Bedarfe der Bauwirtschaft noch immer nicht hinreichend bedient.

Wer sorgt für eine belastbare Leitungs- und Planauskunft in Deutschland? Diese Fragestellung mutet mitunter ähnlich unübersichtlich an wie die Leitungssituation unter der Erde. Foto: sig Media GmbH & Co. KG

Freitagnachmittag in der Planungsabteilung der Tiefbau Muster GmbH: Die letzten Vorbereitungen für die Baustelleneinrichtung in der kommenden Woche laufen. Plötzlich Alarm: Die Unterlagen für die Leitungsauskunft sind unzureichend aufgearbeitet. Weder sind alle potenziellen Leitungsbetreiber für das Baugebiet recherchiert, noch haben alle Betreiber, die als betroffen identifiziert wurden, auf die Leitungsanfragen reagiert. Zudem liegen die Planauszüge, die von privatwirtschaftlichen Auskunftsdienstleistern bereitgestellt wurden, in den verschiedensten Formaten vor: Der eine hat Papierpläne gesendet, der andere PDF-Dateien in einem nicht zu gebrauchenden Maßstab, der Dritte hat eine überdetaillierte dxf-Datei geliefert. Auch die Bauleiter vor Ort äußern immer wieder den Wunsch, eine vollständige, digitale Bauakte – am besten mit einem fusionierten Lageplan – zu erhalten. Die Stabsstelle muss dazu auf lange Sicht vertrösten. Dies gilt auch bei dem Wunsch der Baggerführer, digitale, lagegenaue Leitungspläne direkt in die automatische 3D-Baggersteuerung einzubinden, einschließlich eines Warnsystems. Bei der Leitungsauskunft in Deutschland im Jahr 2022 sind solche Situationen immer noch häufig anzutreffen. Die Leitungsbetreiber haben zwar pflichtgemäß ihre Daten geliefert, in der Bauwirtschaft droht aber wieder einmal Zeitverlust und ein erhöhtes Risiko, schon bevor der erste Bautrupp überhaupt ausgerückt ist.

Diese Beispiele zeigen, dass im Bereich der Leitungsauskunft immer noch viele Potenziale in Bezug auf Effizienz, Wirtschaftlichkeit und Sicherheit brachliegen. Ganz abgesehen davon ist die Leitungsauskunft ein weiteres Beispiel für den insgesamt mangelhaften Digitalisierungszustand in Deutschland. So ist etwa die Unterstützung von BIM-Standards (Building Information Modeling) durch die Datenzulieferung aus der Leitungsauskunft noch Lichtjahre vom Optimum entfernt. Viel wird geredet, die tägliche Praxis löst das meistens jedoch nicht ein. Die tradierten Formen der Leitungsauskunft, seit Jahrzehnten recht konservativ praktiziert, sind zwar gesetzlich verpflichtend und scheinbar hoch reguliert, dennoch wird die Situation für die Bauunternehmen immer schwieriger. Nicht nur Zeit- und Kostendruck, auch die Verletzlichkeit der Versorgungsinfrastruktur steigt. Mehr als 100.000 Kabel- und Leitungsschäden pro Jahr gemäß aktuellem Bauschadensbericht der VHV-Versicherungsgruppe (VHV Bauschadenbericht Tiefbau und Infrastruktur 2020/2021) sprechen hier eine deutliche Sprache.

Offene Gesetzeslage in Deutschland

Uneinheitliche Prozesse und Verfahren der Auskunft bei den einzelnen Leitungsbetreibern machen die Situation für viele Bauunternehmen sogar noch diffiziler. Gerade für Stadtwerke und kommunale Träger gilt zu oft noch: Jeder kocht sein eigenes Auskunfts-Süppchen.

Im Gegensatz zu anderen Ländern wie etwa den Niederlanden (Stichwort: KLIC-System), wo der Gesamtprozess der Leitungsauskunft gesetzlich geregelt ist und Auskünfte kostenpflichtig eingeholt werden müssen, ist die Gesetzeslage in Deutschland weiterhin offen. Die Leitungsbetreiber sind zwar im Rahmen der sogenannten Verkehrssicherungspflicht grundsätzlich zur kostenfreien Auskunft ihrer eigenen Leitungen verpflichtet. Wie sie dies jedoch umsetzen, welche Inhalte in welcher Form über welchen Kanal bereitgestellt werden, ist nicht klar definiert. Die Probleme sind vielfältig. Einerseits fehlt die klare gesetzliche Grundlage. Allein die Verkehrssicherungspflichtigkeit nach BGB stellt den kleinsten gemeinsamen Nenner dar und ist auch höchst interpretationsfähig. Welche Pflichten leiten sich tatsächlich für jeden der Beteiligten daraus ab, wie sind die haftungsrechtlichen Konsequenzen und vor allem, wer stellt wem, wie und wann, welche Information zur Verfügung? Selbst gesetzesergänzende oder gar gesetzes­ersetzende Regelwerke, die von den Fachverbänden der Leitungsbetreiber herausgegeben werden, stellen gerade einmal einem Minimalkonsens dar, auf den man sich soeben noch verständigen konnte. Der große Wurf zur grundsätzlichen Regelung ist bislang mit den W’s, GW’s des DVGW oder den SW’s des VEDE FNN nicht gelungen. Darüber sind sich Branchenexperten bislang jedenfalls auf beiden Seiten der Betroffenen einig, zumal sich die Belange und Bedürfnisse der Baubranche in diesen Regelwerken kaum wiederfinden.

Der gesamte Prozess der Auskunft als wertschöpfende Tätigkeit liegt nach wie vor zur Hauptsache in Verantwortung der Bau- und Planungswirtschaft. Die Kosten dafür  werden bei den allgemeinen Infrastrukturkosten eingepreist. Das Risikopotenzial für gesamtgesellschaftliche Schäden steigt derweil immens. Man stelle sich zum Beispiel vor, was es für die zukünftig angestrebte teilautonome innerstädtische Mobilität bedeuten würde, wenn das Glasfaser-Backbone aus Versehen von einer Baggerschaufel gekappt werden würde.

Vom Anfang und Ende der Kette

Für den Leitungsbetreiber endet die Auskunft bei der Lieferung der eigenen Daten, für die Bauwirtschaft hingegen beginnt erst mit einer vollständigen Übersicht über die Ist-Situation die konkrete Planung des Bauprojektes. Was also für die einen das Ende der Kette darstellt, ist für den anderen gerade der Anfang. Die Bauwirtschaft kann daher aus gutem Grund ein vollständiges, belastbares und wirtschaftliches Auskunfts- und Rechercheverfahren erwarten. Diese Lücke versucht die Baubranche derzeit mit nahezu verzweifelter Eigenakribie zu schließen. Auf Dauer muss dies jedoch von anderer Seite geleistet werden. Da der Gesetzgeber den Gesamtprozess jedoch nicht inhaltlich und operativ definiert, bleibt er eine wertschöpfende Tätigkeit privatwirtschaftlicher Anbieter, die marktwirtschaftlichen Gesetzen unterliegen. Obwohl es in den letzten Jahren viel Bewegung im „Markt“ für Leitungsauskunft in Deutschland gab, konnten aber auch diese Entwicklungen die Probleme nicht grundsätzlich lösen. Warum ist das so?

Unterschiedliche Interessenslagen

Eine Ursache dafür liegt darin, dass die Modernisierung der Auskunfts- und Rechercheprozesse zuletzt fast ausnahmslos aus dem Lager der Netzbetreiber selbst und nicht aus der Bauwirtschaft getrieben wurde. Dabei sind die Interessenslagen bei den einzelnen Untergruppen, zum Beispiel den Verteilnetz- und den Fernleitungsbetreibern sehr unterschiedlich.

Schadenfälle nach Leitungsart

Insbesondere Kommunikationsleitungen sind für Beschädigungen im Zusammenhang mit Erdbauarbeiten anfällig. Das geht aus dem VHV-Bauschadenbericht 2020/2021 hervor. Insgesamt können demnach 77 Prozent der beschädigten Leitungen und Kabel dem Kommunikationssektor zugewiesen werden. Ebenfalls auffällig: während im Vergleich der zugrundeliegenden Studien 1995 und 2014 in allen Sparten die Anzahl an Schadenfällen prozentual abnahm, war für Medien- und Fernmeldekabel ungefähr eine Verdoppelung der Schadenfälle zu beobachten (1995: 39,7%; 2014: 77,2%). Diese Entwicklung kann unter anderem auf die prozentuale Zunahme der Versorgungsleitungen für diese Branche relativ zu den anderen Sparten (Strom, Gas, Fernwärme usw.) zurückgeführt werden.

Die starke prozentuale Abnahme (1995: 30,4%; 2014: 9,9 %) der Schadenfälle im Bereich der Energiekabel kann dem VHV-Bauschadenbericht zufolge einerseits durch qualitativ bessere Lagepläne (Stichwort: Digitale Leitungsauskunft) und andererseits durch den vermehrten Einsatz von Ortungsgeräten (bspw. Geo-Radaren) erklärt werden.

Auch Frischwasser- (1995: 8,3%; 2014: 1,1%), Abwasser- (1995: 8,3%; 2014: 5,8%), Gas- (1995: 4,4%; 2014: 1,4%) und Fernwärmeleitungen (1995: 1,5%; 2014: 0,6%) wurden im Laufe der Jahre weniger beschädigt.

Die Verteilnetzbetreiber – in erster Linie Stadtwerke, kommunale Eigenbetriebe und lokale bzw. regionale Kommunikationsnetzbetreiber – haben ein hohes Interesse an einem reibungslosen, digitalen Prozess, aber gleichermaßen auch an einem möglichst engen Kontakt mit den Baufirmen. Man will genau wissen, wer, was, wo baut und im Zweifel frei entscheiden, wie eng die Betreuung der Baustelle durch interne Mitarbeiter ist. Man arbeitet daher vielerorts nachhaltig an der Qualität der Netzdaten (GIS), weiß aber, dass eine komplett vollständige, hochgenaue, topaktuelle Dokumentation (am besten in 3D inklusive Überdeckungstiefen) auf absehbare Zeit eine illusionäre Wunschvorstellung bleiben dürfte. In der Regel werden Auskunftsdokumente als PDF geliefert. Moderne Metropolregionen oder innovative Städte arbeiten an kommunalweiten Portalen mit einheitlicher Auskunft für alle Medien. Die Lieferung detaillierter GIS-Daten in den entsprechenden Dateiformaten ist jedoch selbst dort noch die Ausnahme.

Für Akteure mit kommunalem Fokus gilt, dass sie gesetzlich stark reguliert sind und die Auskunft anhand der gängigen Normen (vor allem GW/S 118, 120) interpretieren. Die für die Bauwirtschaft wichtigen Aspekte sind dort nicht hinterlegt. Man handelt gemäß der Maxime: Wer im Versorgungsgebiet bauen will, weiß, wo und an wen er seine Anfrage stellen kann.

Die Folgen für die andere Seite sind gravierend. Planende Bauunternehmen müssen für die Leitungsrecherche hohe Personalkapazitäten aufwenden, denn für jedes potenzielle Leitungsnetz eine etwaige Betroffenheit zu ermitteln, die Anfrage beim Betreiber zu stellen und letztlich die einzelnen Ergebnisse auszuwerten, verlangt einen hohen personellen und zeitlichen Aufwand. Zumal der Prozess bei jeder Planänderung noch einmal neu durchlaufen werden muss. Jeder Auskunftsprozess muss einzeln bearbeitet werden, um so zu einem mühsam aus vielen kleinen Mosaikteilen zusammengesetzten Gesamtergebnis zu gelangen.

Bundesweite Recherche- und Auskunftsportale

Die innovativsten Akteure rund um die Leitungsauskunft in Deutschland stammen aus dem Bereich der Fernleitungsbetreiber (vor allem Gas, Öl, Stromtransport, Wasser und industrielle Medien). Deren bundesländerübergreifende Netze führen oft durch dünn besiedelte Gebiete. Die Kontrolle über alle Bautätigkeiten ist hier weitgehend nicht möglich. So ist der Wunsch groß, dass einerseits alle Bau- und Planungsfirmen entsprechende Anfragen an die Fernleitungsbetreiber richten. Andererseits ist der Aufwand bei den sogenannten Nullbescheiden, also Anfragen zu Projekten, auf deren Gebiet keine eigene Leitung verläuft, hoch, da grundsätzlich jede Anfrage beim Betreiber Aufwand auslöst, selbst wenn das Prüfungsergebnis keine Betroffenheit ausweist. Man erwartet automatisierte, zuverlässige und verbindliche Prozesse. Da sich für Fernleitungsbetreiber die Aspekte der Leitungssicherheit und Geschäftsprozessoptimierung leicht in Einklang bringen ließen, wurden in den vergangenen Jahren mehrere Recherche- und Auskunftsportale initiiert. Durchaus mit Erfolg.

So versammelt die am 15.06.2015 von einst 17 Netzbetreibern der Gas-, Öl- und Chemieindustrie gegründete BIL eG mittlerweile 118 Mitglieder (Stand: BIL Mitteilung Januar 2022), was für den Bereich der Fernleitungen nahezu Vollständigkeit bedeutet. Das in weniger als 40 Wochen neu entwickelte BIL Portal zur Leitungsanfrage startete am 29. Februar 2016 den für Anfragende kostenfreien Online-Betrieb.

Vor kurzem wurde die 600.000. Leitungsanfrage gemeldet, die seit dem Online-Start über das BIL-Portal abgewickelt wurde. Auf den ersten Blick beeindruckende Zahlen und eine vermeintliche Erfolgsgeschichte. Vor dem Hintergrund des Gesamtpotenzials an Auskunft müssen diese Zahlen jedoch anders bewertet werden. Allein in Deutschland rechnen Experten pro Jahr mit ca. 1 Million Bauprojekten, zu denen theoretisch mindestens eine Leitungsanfrage gestellt werden müsste. Praktisch sogar weit mehr, allein die vielen tausend Planungsprojekte sind dabei noch nicht berücksichtigt. Über BIL läuft derzeit demnach trotz des modernen und intuitiven online Portals nur ein kleiner Teil aller möglichen Anfragen. Woran liegt das? Die Antwort dafür liegt auf der Hand: BIL ist einfach nicht vollständig. Es sind „nur“ 118 Mitglieder bei BIL repräsentiert. 118, zugegeben meist große Transportnetzbetreiber, aber eben nur 118 Betreiber von geschätzt ca. 15.000 im gesamten Land.

Vorbild Niederlande

Wie hoch das Gesamtpotenzial an Leitungsanfragen ist zeigt das Beispiel Niederlande. „Wir haben es zwar in den Niederlanden im Vergleich zu Deutschland nur mit etwa 1.500 Leitungsbetreibern zu tun, doch wären unsere IT und die erprobten Arbeitsprozesse sicher auch für weitaus größere Betreiberzahlen ausgelegt,“ ist sich Caroline Groot, KLIC-Direktorin bei der niederländischen Katasterbehörde, sicher. „Immerhin bearbeiten wir heute schon über 650.000 Leitungsanfragen pro Jahr vollständig digital und das meist mit Antwortzeiten von unter zwei Tagen“, betonte Groot bereits 2018 gegenüber der BUSINESS GEOMATICS.

Die Niederlande haben den Prozess zur Leitungsanfrage per Gesetz grundsätzlich geregelt und dabei sowohl die Leitungsbetreiber zur zentralen Bereitstellung ihrer Netzinformationen verpflichtet als auch die Verkehrskreise, die zu einer Leitungsanfrage verbindlich veranlasst sind, fest definiert. Ein Garant für schnelle, zuverlässige und vor allem vollständige Auskunft.

In Deutschland gibt es nach Expertenschätzung mehr als 10-mal so viele Leitungsbetreiber und eine fast 5-mal größere Bevölkerung. Aber hierzulande trägt die Bauwirtschaft die für diese Belange größte Auskunftslast. Für sie steht ein vollständiger Recherche- und Auskunftsrozess, der qualitätsgessichert, effizient und zuverlässig aus einer Hand angeboten wird und auf den neuesten Standards der Digitalisierung basiert weiterhin nicht zur Verfügung.

Gerade was aber die dringend erforderliche Vollständigkeit der Recherche anbetrifft, muss sich die Bauwirtschaft derzeit auf Recherchen in den sogenannten TÖB-Listen der Kommunen (Listen Träger öffentlicher Belange) beziehungsweise auf Auskunftsdatenbanken einzelner Anbieter verlassen. Zu Qualität, Aktualität und Substanz dieser Listen gibt es keine objektivierten Untersuchungen, keine Standards und auch keine Richtlinien zu deren Qualitätsmerkmalen. Es bleibt also nichts anderes übrig, als sich auf die Verbindlichkeit der Eigenangaben der Portalbetreiber zu stützen. Am Ende bleibt immer noch die bange Frage, ob denn nun wirklich alle erhaltenen Auskünfte ein vollständiges Bild abgeben. Eine Wanderung auf einem schmalen Grat.

Auskunft als externe Dienstleistung

Neben den Portalbetreibern sind zwischenzeitlich einige Einzelanbieter auf dem Markt aktiv geworden, die die Leitungsrecherche und -auskunft als individuelle, häufig projektorientierte Dienstleitung anbieten. Diese beschreiben ihr Angebot inhaltlich auch ähnlich wie die Online-Auskunft oder Auskunftsportale, meinen damit aber in der Regel „nur“ die Kommunikationsschnittstelle zu den Auskunftssuchenden: Hier werden Anfragen bei Leitungsbetreibern gestellt und Ergebnisse bereitgestellt, der eigentliche Auskunftsprozess wird jedoch manuell umgesetzt beziehungsweise unter Zuhilfenahme anderer Portale teilautomatisiert durchgeführt. Die Bauwirtschaft kann an dieser Stelle die Auskunftsleistungen outsourcen, allerdings bleibt die Frage, inwiefern die Geschäftsprozesse rund um solche Dienstleistungen beliebig skalierbar sind. Das gesamte Marktpotenzial für einen eigenständigen Dienstleistungsbereich „Auskunft“ ist zwar gewaltig, doch noch sind die Vorteile einer Externalisierung der Bauwirtschaft nicht ausreichend bekannt, als dass sich dieser Markt derzeit schon dynamisch entwickeln würde.

Aktuell hat sich zwar ein buntes Feld einzelner Anbieter für Leitungsauskunft, Planauskunft und Leitungsrecherche entwickelt, doch die sichtbare Lücke zwischen den Auskunftsprozessen und Erfordernissen der Leitungsbetreiber einerseits und den Anforderungen der modernen Bauwirtschaft andererseits konnte bislang bei weitem nicht geschlossen werden. Schlagworte wie bundesweite Auskunft, Vollständigkeit und Sicherheit werden häufig genutzt. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich aber, dass die einzelnen Anbieter meist nur Teilaspekte des gesamten Wertschöpfungsprozesses abdecken und die Bauwirtschaft noch immer gefordert ist, das Gesamtangebot selbst zu prüfen und zu evaluieren und somit eine eigenständige Einschätzung zur Gesamtqualität der Auskunft vorzunehmen.

Um diese Defizite und Problemlagen zu beseitigen bieten sich tatsächlich nur zwei Alternativen an: entweder entscheidet sich Deutschland für den Weg einer grundsätzlichen gesetzlichen Regelung des Prozesses der Leitungsauskunft nach dem Vorbild der Niederlande oder anderer europäischer Länder mit Gesetzesreglung und sorgt dabei auch gleichzeitig für die Verfügbarkeit und Bereitstellung der Informationen über eine geeignete zentrale Betreiberorganisation etwa durch eine Bundesbehörde oder eine andere Instanz. Oder aber ein privatwirtschaftlich seriöser und verlässlicher Player ordnet auf dem Dienstleistungsweg den Gesamtprozess bedarfsorientiert modern und zeitgemäß neu. Ein derartiger Anbieter müsste in jedem Fall neben einer nahezu vollständigen Betreiberdatenbank aller Versorgungssparten auch ein differenziertes Dienstleistungsangebot bereitstellen, das je nach Bedarf der Bauwirtschaft von der einfachen Rechercheleistung bis hin zur Erstellung der digitalen Bauakte reicht. Es braucht also dringend eine bundesweite Profi-Leitungsauskunft. (pk / sg)